CAPÍTULO 15: COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. LAS PREVISIONES CONSTITUCIONALES
La Constitución prevé un sistema de dos listas básicas para distribuir las competencias: la primera fija las materias sobre las que pueden asumir competencias las Comunidades Autónomas que acceden por la vía lenta; la segunda establece las materias que son competencia exclusiva del Estado y que representan, por lo tanto, el techo competencial de las Comunidades Autónomas que emplean un procedimiento especial para acceder a la autonomía. Existen dispositivos constitucionales complementarios: las competencias residuales, las cláusulas de prevalencia y supletoriedad, la posibilidad de transferencias o delegaciones por el Estado, y los derechos históricos de los territorios forales.
1.1. Un sistema de dos listas básicas
Por competencia entendemos la titularidad de una determinada función sobre cierta materia, se trata, en consecuencia, de algo básicamente subjetivo, pues se entra en quien es el titular de la denominada competencia.
La materia es esencialmente objetiva, ya que reside en el objeto de una función pública; aunque las relaciones constitucionales incluyen materias de muy diversa naturaleza.
La materia es el objeto de la competencia.
A. Las materias sobre las que pueden asumir competencias las
Comunidades Autónomas
El art. 148.1 CE dispone que las CCAA podrán asumir competencias en las materias que relaciona. Si bien ello es facultativa en la práctica los EEAA las han asumido con pretensión de exclusividad.
Las competencias vienen recogidas en el art. 149 CE, debiendo destacar que transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus estatutos, las CCAA podrán ampliarlas sucesivamente.
El parámetro básico para conocer si una competencia corresponde a una CCAA nos lo deparará su Estatuto.
B. Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva Enumeradas en el art. 149.1, donde encontramos:
??Competencias con carácter absoluto: relaciones internacionales, régimen arancelario y del comercio exterior, Hacienda en general.
??Competencias sobre las que el Estado se reserva con carácter exclusivo la función legislativa, compatible con que las CCAA asuman su ejecución: propiedad intelectual e industrial.
??Competencias exclusivas del Estado sobre parte de una materia: obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una CCAA.
??Competencia exclusiva del Estado limitada no a toda la actividad normativa sino solamente a la legislación básica, como sucede con la legislación básica sobre protección del medio ambiente, montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
??Competencias concurrentes: hay titularidad en favor tanto del Estado como de las CCAA.
1.2. Dispositivos constitucionales complementarios de atribución de
competencias
El art. 149.3 CE establece que: “La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado”. Esta es la cláusula constitucional que la doctrina da en llamar residual o de cierre.
El TC ha realizado dos interpretaciones distintas sobre esta cláusula:
a) La inicial sostenía que, si el examen del Estatuto correspondiente revela que la materia de que se trate no está incluida en el mismo, no cabe duda de que la competencia será automáticamente estatal.
b) La ulterior entiende que, si una materia no ha sido incluida en el correspondiente Estatuto de Autonomía, entendida como conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos relativos a un sector de la vida social, de manera que para que entre en juego la llamada cláusula residual o supletoria, es necesario que el problema no pueda quedar resuelto con los criterios interpretativos ordinarios.
Las normas estatales prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no esté expresamente atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
El Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las CCAA.
El art. 150.2 CE dispone: “El Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”.
La disposición adicional primera de la CE establece que “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la CE y de los EEAA.”
2. LA ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS POR LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
2.1. La dinámica política de conquista de competencias
Las técnicas para ampliar al máximo el contenido competencial de las autonomías básicamente fueron dos:
a) De una parte, la comprensible de sacar el negativo del art. 149.1 CE,
para asumir las CCAA cuantas competencias no se reservaban “en
exclusiva” al Estado.
b) De otra, incorporando la curiosa técnica de atribuir a la CCAA una
competencia exclusiva del Estado a la CA, también como “exclusiva”,
añadiendo –mediante una socorrida expresión, “sin perjuicio”- la
salvedad de la competencia exclusiva que sobre la misma materia al
Estado reconocía el art. 149.1 CE.
2.2. El principio de indisponibilidad de las competencias asumidas por
una Autonomía en su Estatuto
El acceso a la autonomía no se concibió en la CE como obligatorio, sino como una posibilidad de la que se podía o no disponer.
Las competencias de las CCAA son, en puridad, competencias de atribución, o, si se prefiere, son competencias que han tenido que ser objeto de asunción en su propio Estatuto o de atribución ulterior.
Resulta factible que una CCAA haya asumido una competencia y que, sin embargo, en la práctica no se haya ejercido, bien porque se encontrase pendiente de ejecución el traspaso de los servicios correspondientes, bien porque la comunidad hubiera adoptado una actitud pasiva, como sucede cuando no regula la materia, circunstancia ésta a la que damos en llamar “anomia autonómica”.
Una vez asumida una competencia por una CA, ope legis e ipso iure, la adquisición es definitiva, como declaró el TC. Luego las competencias no son disponibles. Es lo que se denomina el principio de la indisponibilidad de las propias competencias en lo que a titularidad se refiere.
El legislador estatal sólo puede incidir en el ámbito de la delimitación competencial entre el Estado y las CCAA, cuando existe una expresa previsión constitucional o estatutaria al efecto.
La tácita aquiescencia de su titular a un acto de otro ente que las desconozca o vulnere nunca pude ser entendida como renuncia, de manera que tal competencia puede ser reivindicada por su titular en el futuro, incluso ante el propio TC.
2.3. Los denominados títulos competenciales horizontales
Estamos ante un supuesto en que la competencia del Estado se concibe en términos tan amplios que afectan a un gran número de materias, entre las que se pueden encontrar algunas que hayan sido asumidas por las CCAA como propias, incluso con carácter exclusivo.
3. LAS MODIFICACIONES EXTRAESTATUTARIAS DE LA
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
El carácter evolutivo de nuestro Estado Autonómico deja abierta sus puertas a la reivindicación permanente. Nuestra Constitución ni cerró el proceso autonómico, ni estableció ningún mecanismo para su cierre. Podemos contemplar diversas fases en el desarrollo autonómico que coinciden con las diversas mayorías parlamentarias existentes en nuestro país. La posición formal del TC es que la adhesión de España a las Comunidades Autónomas no distorsiona el sistema de competencias, aunque la realidad puede ser otra.
3.1. El carácter evolutivo de nuestro sistema autonómico
El carácter evolutivo supone el tránsito de uno de los Estados más centralizados de Europa hacia un Estado con muy amplias autonomías, hecho que no podía llevarse a cabo de la noche al día.
La Constitución ni cerró el proceso autonómico, ni estableció ningún mecanismo para su cierre en algún momento posterior, pese a que es una finalidad propia de toda Constitución dotar de estabilidad a los órganos que instaura y a las funciones que a los mismos se asignan.
3.2. Las tareas de la evolución competencial del Estado autonómico Podemos distinguir cuatro etapas:
a) Fase inicial, hasta 1983.
b) Etapa de mayoría absoluta del PSOE, de 1983 a 1993, presidida por un
gran proceso de transferencias de servicios y recursos a favor de las
CCAA.
c) Fase de gobiernos del PSOE y del PP apoyados en mayoría relativa, de
1993 a 2000, ponen las bases a la llamada corresponsabilidad fiscal y el
pacto local.
d) Tras la mayoría absoluta del PP, a partir de 2000, avances en la
corresponsabilidad fiscal y un nuevo impulso a la tendencia de
federalización homogeneizadora.
3.3. La incidencia de la Unión Europea sobre el cuadro competencial El TC sostiene, en principio, que la adhesión de España a la Unión Europea no distorsiona el sistema constitucional de competencias estatales y de competencias asumidas por las CCAA.
