Principio de atribución en la cuota de admin:
3. EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN COMO RECTOR DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN Y LOS ESTADOS MIEMBROS
El art. 5 TUE, en el que se plasma el principio de atribución, establece que «la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución». Así, las competencias de la Unión provienen de un acto previo de disposición de los Estados miembros. De manera que la Unión no tiene competencias inéditas para los Estados, sino que la atribución de competencias exige la previa existencia de las mismas en el marco competencial de los Estados que mediante un tratado internacional transfieren a la Unión en dos formas básicas:
• Sustrayendo por completo la competencia a los Estados miembros (Competencia exclusiva).
• Imponiendo limitaciones de diferente índole al ejercicio de la competencia por los Estados miembros (las demás clases de competencias).
Por tanto, cuando se habla de que a los Estados miembros corresponden competencias que se atribuyen a la Unión, significa que sólo en la medida en que la titularidad de la competencia corresponda previamente a los Estados miembros éstos pueden ceder su ejercicio a la Unión.
Finalmente, cabe entender que las notas que definen el principio de atribución son 3:
1. Supone que la Unión sólo puede actuar con las competencias que le han atribuido los Estados en los Tratados (originarios, de adhesión y de reforma).
2. Implica que la Unión actúa dentro de los límites positivos y negativos de las competencias atribuidas.
3. Supone que la Unión no puede autoatribuirse competencias.
4. LA CLÁUSULA DE FLEXIBILIDAD DEL ARTÍCULO 352 DEL TFUE Y SU INCIDENCIA EN EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN
El art. 352 TFUE, consagra la denominada cláusula de flexibilidad, que supone el primer obstáculo para la operatividad del principio de atribución. Dicha cláusula establece que «cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo».
Existen semejanzas entre el art. 352 TFUE y el art. 308 TCE pero se observan algunas diferencias notables:
• Mientras el ámbito de aplicación del art. 308 TCE es el mercado común, el del art. 352 TFUE se refiere a la totalidad de las políticas y acciones de la Unión.
• El art. 352 exige que las medidas que se adopten conforme al mismo sean aprobadas previamente por el Parlamento Europeo, mientras que el art. 308 prevé tan sólo la consulta al mismo.
Lo importante aquí es determinar si con el art. 352 TFUE se le esta dando a la Unión poder innovativo y no meramente atributivo de competencias previas, tema esencial en la configuración de sus sistema competencial. Si finalmente se concluyera que el art. 352 excepciona el principio de atribución se llegaría a consecuencias diferentes a las de considerar al art. 352 como subordinado al principio de atribución, por lo que en caso de excepcionar al principio de atribución nos llevaría a una diferente concepción del Derecho de la Unión; posición que conduce a la concepción funcionalista, más flexible, en la medida en que las competencias vendrían determinadas tan solo por los objetivos o misiones de la Unión, y así, mediante la clausula de flexibilidad, se permitiría regular todo lo que se considerara necesario para el cumplimiento de aquellos objetivos o misiones, que dicho sea de paso podían ser excesivamente difusos y genéricos. Posición que hunde sus raíces en las concepciones internacionalistas que sitúan al derecho internacional en una posición superior al Derecho de los Estados.
A pesar de que esta tesis funcionalista tuvo una gran acogida en su momento, su abandono definitivo se produjo con el art. 5 TUE, tras la reforma del Tratado de Lisboa, en el que se menciona expresamente el principio de atribución, de forma que la interpretación del art. 352 TFUE, en la línea jurisprudencial del Tribunal de Justicia subordina dicha cláusula de flexibilidad al principio de atribución y no la considera como una excepción al mismo.
Por lo demás, dicha cláusula se ejerce por las mismas instituciones y procedimiento que la cláusula del art. 308 TCE. Es decir, la Comisión, para hacer la propuesta correspondiente al Consejo, tiene que justificar que es necesaria para alcanzar un objetivo de la Unión, en el marco de una competencia atribuida, fundando la propuesta en que no se haya previsto en los tratados los poderes de actuación necesarios al efecto.
Además el art. 352 TFUE ha introducido dos nuevos apartados:
• El art. 352.2 TFUE viene a garantizar el principio de subsidiariedad, y a tal fin la Comisión, en el marco del procedimiento de control del principio de subsidiariedad, debe advertir (cláusula de advertencia) a los Parlamentos nacionales las propuestas que sean ejecución de la cláusula de flexibilidad.
• El art. 352.3 TFUE introduce una cautela como desarrollo de la prevalencia del principio de atribución, consistente en que la cláusula de flexibilidad no puede modificar la naturaleza de la competencia de la Unión cuando el ejercicio de la misma tenga expresamente prohibida la armonización de disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
5. LA CLÁUSULA DEL ARTÍCULO 296 DEL TFUE Y SU INCIDENCIA EN EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN
Y por otra parte, el art. 296 TFUE establece una cláusula que establece que «cuando los tratados no establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad».
De esa manera, el instrumento jurídico debe ser el adecuado para alcanzar los objetivos que rigen, como límites positivos y negativos, la competencia de que se trate, por lo que el principio de proporcionalidad cumple una función similar a la que desempeña en el ejercicio de las competencias materiales, es decir, sirve para determinar la intensidad de la intervención de la Unión.
