Hola
Si os interesa os paso algo que tengo recopilado de un curso que impartí, sobre todo por lo de la potestad sancionadora, que ahora es muy común que aparezca "delegada", en el cual aparece el profesor del manual que tenéis en Administrativo. Espero que os sirva
Delegación interorgánica de atribuciones
El concepto de delegación es pacíficamente admitido que consiste en la decisión de un órgano (delegante) que según su normativa reguladora debe ejercer una determinada atribución (competencia), para que la misma sea ejercida por otro órgano (delegado) hasta que dicha decisión sea revocada.
Si bien tradicionalmente esta figura jurídica descansaba en dos pilares conceptuales, también pacífica y largamente aceptados en la doctrina y en el derecho positivo: la confianza y la jerarquía, sólo la confianza sigue siendo elemento definidor de la delegación -y aún este-, con excepciones, ya que la jerarquía ha desaparecido del ámbito conceptual de la delegación al permitirse que unos órganos puedan delegar en otros, aunque «no sean jerárquicamente dependientes».
Debe tratarse de la decisión de un órgano de una Administración Pública, que delega el ejercicio de una competencia y otro órgano de la misma Administración Pública, el que la ejerza en virtud de tal delegación. Asimismo, también se podrá delegar por un órgano de una Administración el ejercicio de alguna competencia suya en órganos de una Entidad de Derecho Público vinculada o dependiente de aquél. Esta novedad legal ya se conocía para la Administración General del Estado, según se previene en la Disposición Adicional 13.ª de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (L.O.F.A.G.E.).
La delegación debe hacer referencia a una atribución propia del órgano delegante que éste decide pueda ser ejercida por el órgano delegado, no una mera modificación de las circunstancias materiales del ejercicio de la competencia, como puede ser la llamada delegación de firma, que no alcanza más que, como su propio nombre indica, a que el órgano delegado firme una decisión previamente adoptada por el órgano delegante; es decir, que éste último ya haya decidido sobre el fondo del asunto en cuestión. Parece oportuno reiterar que la atribución que se delegue debe ser de las resolutorias
En el ámbito local, especialmente en las grandes Entidades Locales, se ha extendido la práctica de la firma de relaciones de asuntos. En este caso, el órgano competente para resolver, en lugar de firmar todos y cada uno de los numerosos actos del mismo tipo, firma una relación comprensiva de todos ellos. Piénsese en los casos de los Decretos sancionadores por infracciones de tráfico en las grandes ciudades.
Además de la previsión legal expresa que posibilite la delegación, como prevé el art. 12.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (L.P.A.), se requiere, para poder hacerse efectiva, la existencia de un acto administrativo concreto que, al ser («podrán») discrecional, exige que sea motivado (art. 54.1.f L.P.A.). Ya ha quedado expuesto que han desaparecido, en algunos supuestos, el requisito de la subordinación jerárquica entre los órganos delegante y delegado. Por ello, en estos casos se requiere la aceptación del delegado para ejercer la atribución delegada. Esta aceptación, se configura como condición de eficacia de la delegación (art. 114.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por R.D. 2.568/1986, de 28 de noviembre (ROF).
Por dicha circunstancia parece necesario reiterar la obligada referencia a que el art. 115.c ROF continua derogado en cuanto en el mismo, tal como reza en su redacción de 28 de noviembre de 1986, prevé que:
«Los actos dictados por el órgano delegado en el ejercicio de las atribuciones delegadas se entienden dictados por el órgano delegante, correspondiendo, en consecuencia, a éste la resolución de los recursos de reposición que puedan interponerse, salvo que en el Decreto o acuerdo de delegación expresamente se confiera la resolución de los recursos de reposición contra los actos dictados por el órgano delegado».
En efecto, al amparo de lo prevenido en el art. 13.2.c L.P.A., según el cual no puede ser objeto de delegación, «La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso», por aplicación del principio de jerarquía de las normas, debe entenderse que este precepto legal deroga la previsión de signo contrario contenida en el citado art. 115.c (ROF).
Tanto respecto del acto de delegación como del de su revocación se exige expresamente su publicación. La infracción de esta norma de publicidad del acto de delegación, según PARADA VÁZQUEZ puede considerarse un requisito ad solemnitatem, que origina la invalidez de aquél.
Aunque la L.P.A. no lo menciona expresamente se puede deducir la necesidad de la notificación al órgano delegado, necesidad que parece inexcusable en los supuestos, ya citados como legalmente posibles, de la delegación en órganos que no estén subordinados jerárquicamente al órgano delegante, que deberán aceptar la delegación para que ésta sea efectiva. En el ámbito local esta prevención ya existe en el art. 114.1 ROF, según el cual:
«La delegación de atribuciones requerirá, para ser eficaz, su aceptación por parte del Delegado. La delegación se entenderá aceptada tácitamente si en el término de tres días hábiles, contados desde la notificación de acuerdo, el miembro u órgano destinatario de la delegación no hace manifestación expresa ante el órgano delegante de que no acepta la delegación».
La previsión de que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación «indicarán expresamente esta circunstancia» es corolario lógico del derecho de los ciudadanos a conocer e identificar a los órganos que adoptan las resoluciones que les afectan y la legitimidad de dichos órganos para dictarlas.
El incumplimiento de esta exigencia legal y, como tal, de obligada observancia para las Administraciones Públicas, para PARADA VÁZQUEZ, no debe afectar a la validez del acto dictado por delegación y con incumplimiento de dicha prevención legal. La seguridad jurídica parece exigir que las circunstancias concretas que, al menos, deben consignarse son: la autoridad delegante, fecha del acuerdo de delegación y fecha de publicación en el Boletín Oficial en que se haya publicado.
Efecto fundamental de la delegación es el de que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación «se considerarán dictadas por el órgano delegante». Esta precisión, a efectos prácticos, es muy importante, ya que si los actos del delegante agotan o ponen fin a la vía administrativa (véase el art. 109 L.P.A.) y tras el ejercicio potestativo para el administrado de su derecho a interponer el recurso de reposición que prevé el art. 107.1 L.P.A. -nuevamente posible- procede el recurso contencioso-administrativo. En otro caso, procederá el recurso de alzada (art. 107.1 L.P.A., cit.) o el que las leyes puedan prever en uso de las posibilidades de sustitución de los recursos de reposición y alzada que se prevén en el art. 107. 2 L.P.A., en su nueva redacción derivada de la ley 4/99, de 13 de enero. En la Administración Local, esta previsión legal está expresamente recogida en el art. 115 ROF, en el inciso 1.º de su letra c).
Partiendo de que la delegación sólo significa el traslado del ejercicio de una atribución cuya titularidad conserva el que la tiene legalmente atribuida, es lógico que el delegante no pueda delegar lo que, a causa de la confianza recibida, tiene delegado; salvo por autorización expresa de una Ley. En la Administración Local, esta misma prescripción legal se contiene con claridad meridiana en el art. 117 ROF.
La revocación de la delegación, así como la modificación de sus términos, requiere las mismas formalidades, que la decisión de delegar, aunque la Ley no mencione expresamente esta circunstancia. En el ROF, sí se prevén estas circunstancias en el art. 114.3, expresamente.
Delegación intersubjetiva de competencias
Las previsiones del texto constitucional español de 1978 y las sucesivas Sentencias del Tribunal Constitucional han permitido conocer y valorar la realidad compleja del Estado y -a partir de ésta- la necesidad de crear instrumentos posibilitadores del funcionamiento normal de las relaciones entre las partes del todo, de manera que pueda concluirse, como ha afirmado MUÑOZ MACHADO en que es posible y normalmente pacífico el funcionamiento autonómico de las partes del todo, pero integradas, asimismo, todas ellas en un sistema global en el que todas quedan trabadas armónicamente.
La exposición de Motivos de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (L.P.A.) según su redacción inicial, en su Parte IV, contenía en su primer párrafo tres ideas, que se resaltaban como propias de su tiempo:
1.ª Reconocimiento de la plural realidad organizativa constitucional.
2.ª Proyección común de las distintas Administraciones sobre unos mismos destinatarios y un mismo territorio.
3.ª Previsión de necesidades de actuación:
- Acercamiento eficaz a los administrados.
- Relación fluida entre las Administraciones.
- Creación legal de un marco común que garantice la igualdad de los administrados y la certeza de éstos de una actuación administrativa homogénea.
En su segundo párrafo se concluía en que la cooperación entre Administraciones no es sólo un deber: «es la esencia del modelo de organización territorial del Estado». Permítasenos unas críticas. Esta cooperación, que parece esencial, debería predicarse de todas las Administraciones Públicas en presencia pero sólo se hacía una referencia expresa a las de mayor ámbito de competencia territorial: el Estado y las Comunidades Autónomas. El principio de lealtad constitucional obligaba a contemplar las previsiones del art. 103.1 de la Constitución Española, como referibles a los tres pilares de la organización del Estado de las Autonomías, con todas las matizaciones y límites que procedan, pero sin excluir ninguno.
En la Exposición de Motivos de la Ley 4/99, de 13 de enero, ha de reconocerse una mayor sensibilidad por la realidad institucional derivada del texto constitucional vigente. En efecto, se menciona expresamente el principio de lealtad institucional «como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas [...]». No se menciona, ni se excluye a ninguna de ellas. En la parte dispositiva de la Ley de modificación de la Ley 30/92 este principio se explicita en el art. 4.1. La referencia al protagonismo de las Entidades Locales en los asuntos que afecten o se refieran a sus competencias, se recoge en el art. 5.8 según el cual, el pleno del órgano de cooperación de composición multilateral, «puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según el orden del día».
El art. 9 plantea una remisión en bloque a la Ley Básica Local (LBL), de las cuestiones referentes a las relaciones de las Administraciones, General del Estado y de las Comunidades Autónomas, con las Administraciones de las Entidades Locales, aplicándose la Ley 30/92 con carácter supletorio.
La Constitución Española en su art. 150.2 distingue entre transferencia y delegación de competencias.
La transferencia supone reasignación de competencias. La delegación sólo cambia el sujeto que las ejecuta, pero no la titularidad. Según MORELL OCAÑA, la delegación implica un reparto de facultades que permite hablar de una titularidad básica y una titularidad subordinada (V. «La delegación entre Entes en el Derecho Histórico español», 1972).
La distinción esencial, pues, comporta indudables efectos jurídicos. La transferencia, al atribuir competencias nuevas, exige la aprobación de una Ley formal (art. 7.1 LBL). La delegación sólo exige un acto (eso sí, siempre que se efectúe «en los términos previstos en ésta u otras leyes» art. 12.1 LRJAP y P.A.C.).
La LBL hace caso omiso de la transferencia y sólo se ocupa de la delegación de competencias. Pero esto -que extraña a SOSA WAGNER- es lógico, pues si se produjera la transferencia, ésta que no es otra cosa que una reasignación de competencias que deberá hacerse por Ley (art. 7.1 LBL, como se ha indicado) haría que las Entidades Locales las ejercieran exactamente igual que las propias, que ya ejercían antes de la transferencia, pues las nuevas son -después de la transferencia- propias de la Entidad Local. Ciertamente, pueden existir transferencias de competencias que no operen una reasignación plena de las mismas, pues el art. 150.2 C.E. prevé que no sólo en el caso de delegación (que es lógico), sino también en los casos de transferencias, el Estado se puede reservar controles sobre las competencias estatales transferidas.
La delegación intersubjetiva del art. 27 LBL se instrumenta para que se mejore «la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana».
Sus notas más destacadas son:
- Aceptación por la Entidad Local de la delegación, con excepción del supuesto de que se imponga obligada por Ley (art. 27.3).
- Minuciosidad de previsión de medidas de control (art. 27.2).
Objetivamente, la delegación se considera que opera respecto del «ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios» (art. 27.1). La previsión de medios para desempeñar la delegación sólo se hace expresamente en los casos de delegaciones impuestas. También el Texto Refundido, art. 68.1 TR/86, prevé, incluso, la delegación «a petición de las Entidades Locales interesadas». También en estos casos, «El acuerdo preverá la oportuna dotación económica con cargo a los Presupuestos del Estado o de las Comunidades Autónomas».
Subjetivamente se puede distinguir entre:
- Delegados, que pueden ser Municipios (art. 27) o Provincias (art. 37). Las Leyes de las Comunidades Autónomas pueden prever la delegación en Mancomunidades (Vd. Ley Murciana de 7 de octubre de 1983 sobre Descentralización Territorial y Colaboración de la Comunidad Autónoma y las Entidades Locales).
- Delegantes, que pueden ser el Estado, las Comunidades Autónomas u otras Entidades Locales (art. 27.1). Recuérdese el art. 106.3 LBL que prevé las delegaciones en materia de gestión, recaudación e inspección de tributos propios que pueden hacer las Entidades Locales en favor de otras Entidades Locales y las Comunidades Autónomas y las fórmulas de colaboración con Entidades Locales, con las Comunidades Autónomas o el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado.
El régimen jurídico que regirá el ejercicio de competencias delegadas es el propio de la entidad delegante (art. 27.4). El art. 37 se remite al art. 27. El delegante resuelve los recursos administrativos contra los actos locales dictados en ejecución de una competencia delegada, en aplicación de lo dispuesto con carácter general en el art. 13.2.c LRJAP y P.A.C. La posibilidad de resolver recursos de reposición, por el órgano delegado, que se prevé en el art. 115.c ROF, ha quedado derogada por la terminante y general previsión del art. 13.2.c LRJ y P.A.C., citado en el texto.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta la realidad que significa la Sentencia del Tribunal Constitucional 9/85, de 28 de enero, que versó sobre un tema de conflicto de competencias entre la Generalitat de Cataluña y el Gobierno de la Nación. Según su Fundamento Jurídico 3.º:
«El régimen jurídico al que quedan sometidas las materias y funciones delegadas será, en principio, el establecido por el ordenamiento propio de la Administración o ente público que ha recibido la delegación, de lo que se desprende que la delegación de competencias de un ente público a otro conlleva para este último, la de conocer los recursos administrativos frente a los actos dictados en ejercicio de la misma».
Debe tenerse en cuenta, por ello, que la figura jurídica tradicional de la delegación ha sufrido también la influencia de ideas como:
- La citada de que los actos dictados por delegación no se consideran dictados por el delegante (de contrario, art. 13.4 LRJAP y P.A.C.), sino bajo la exclusiva responsabilidad del delegado (Sentencia citada TC 9/85, de 28 de enero).
- La posibilidad de la subdelegación (art. 8.1 Ley del Proceso Autonómico, 12/83 de 14 de octubre, (L.P.A.) que permite la delegación en favor de las Diputaciones Provinciales, por parte de las Comunidades Autónomas, de competencias que éstas tengan delegadas por el Estado). El actual 13.5 LRJAP y P.A.C., prevé también la posibilidad de delegar la delegación en el caso de «autorización expresa de una Ley».
- La exigencia -sin virtualidad ya, porque la L.P.A. 12/83, no tiene carácter Orgánico y Armonizador- de que las delegaciones de competencias de las Comunidades Autónomas en las Diputaciones Provinciales sean «para todas las Diputaciones Provinciales» (art. 5.1). En efecto, ya que la Ley de 1 de junio de 1983 (por cierto, anterior a la L.P.A.) de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, afirma en su art. 17 que esta previsión se respetará «siempre que lo permita la naturaleza del servicio».
